Andrzej Szmyt, Raport nr 113:
...Wewnątrzsejmowe postępowanie ustawodawcze
Art. 119 nowej Konstytucji w pierwszym rzędzie expressis verbis przesądza, że Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. ...dopiero zaś w art. 15 ust. 4 Małej Konstytucji na marginesie regulacji innych spraw wspominało się o procedurze "pierwszego czytania" projektu, co pozwalało na wniosek, że muszą być przewidziane przynajmniej dwa "czytania". Przepis regulaminowy natomiast jednoznacznie przesądzał, iż "rozpatrywanie projektów ustaw odbywa się w trzech czytaniach" (art. 33 ust. 1); przepis art. 119 Konstytucji stanowi więc nową jakość normatywną, eliminując zwłaszcza możliwość regulaminowego odejścia od tego systemu, ale też jest potwierdzeniem aprobaty dla dotychczasowego modelu prac ustawodawczych. Samo pojęcie "czytania" projektu ma przy tym ugruntowane znaczenie jako etap (faza) postępowania mającego na celu sekwencyjne rozpatrywanie projektu, docelowo wiodące do uchwalenia przez Sejm ustawy. Konkretne czynności, składające się na dane (pierwsze, drugie, trzecie) czytanie określa Regulamin Sejmu. ...od dłuższego czasu regulaminy sejmowe odnoszą to pojęcie także do niektórych działań na forum komisji sejmowych. Generalnie biorąc, system trzech czytań lepiej sprzyja bardziej wnikliwemu rozpatrzeniu projektu poprzez rozłożenie w czasie i uporządkowanie trybu postępowania.
Pierwsze czytanie projektu ustawy
Zgodnie z Regulaminem Sejmu, pierwsze czytanie projektu ustawy "przeprowadza się na posiedzeniu komisji" (art. 34 ust. 1), aczkolwiek reguła ta nie dotyczy wszystkich projektów ustaw, zaś z brzmienia przepisów nie wynika expressis verbis, iż alternatywą jest posiedzenie plenarne Sejmu. Do takiego wniosku prowadzi jednak brzmienie art. 34 ust. 1a i art. 36 ust. 2 Regulaminu. Stylizacja wskazanych przepisów wskazuje, że regułą jest pierwsze czytanie komisyjne, wyjątkiem zaś - choć dotyczy to, jak się wydaje, ustaw najistotniejszych - czytanie plenarne projektów.18) Nowa regulacja konstytucyjna nie uniemożliwia dalszego obowiązywania takiej konstrukcji regulaminowej. Tak więc, pierwsze czytanie przeprowadza się na posiedzeniu komisji "z wyjątkiem projektów ustaw o zmianie Konstytucji, projektów ustaw konstytucyjnych, projektów ustaw dotyczących praw i wolności obywatelskich oraz obowiązków obywatelskich, projektów ustaw regulujących prawo wyborcze do Sejmu, Senatu, rad gmin oraz wybory Prezydenta, projektów ustaw regulujących ustrój, właściwość i zasady funkcjonowania organów Państwa oraz samorządu terytorialnego, projektów kodeksów, a także projektów ustaw zawierających istotne zmiany w kodeksach"... Nie można jednak przy tej okazji nie wspomnieć o istniejącej praktyce tzw. topienia projektów w komisjach, polegającej na tym, że zwykle za cichą zgodą wszystkich zainteresowanych komisja powstrzymuje się od przedstawienia sprawozdania o projekcie, co jest delikatną formą de facto wycofania lub odrzucenia projektu... O ile w przypadku pierwszego czytania plenarnego kończy się ono podjęciem przez Sejm uchwały o skierowaniu projektu do komisji lub o odrzuceniu projektu w całości, to w przypadku pierwszego czytania komisyjnego prace merytoryczne komisji nad projektem są po debacie "ogólnej" kontynuowane raczej bez wyraźnej cezury.19) W przypadku czytania komisyjnego nie może też zakończyć się ono odrzuceniem projektu w całości, co wynika z art. 36 ust. 2 Regulaminu.20)
Regulaminowa możliwość odrzucenia przez Sejm projektu ustawy w całości od razu na zakończenie pierwszego czytania wymaga jednak, jak się wydaje, dodatkowych uwag...
...Z przywołanego już art. 119 ust. 3 nowej Konstytucji, stylizowanego przede wszystkim pod kątem kompetencji Marszałka Sejmu, poza "marginalnym" ustanowieniem zasady obowiązkowego poddania każdego projektu ustawy pod obrady komisji wynika jedynie, iż - co do treści prac komisji - można jej "przedkładać poprawki". Cała reszta problematyki "komisyjnej" w toku rozpatrywania projektów ustaw ma jedynie podstawy regulaminowe.23) Niezależnie od tego, czy chodzi o komisyjne pierwsze czytanie projektu, czy też o prace komisji nad projektem po pierwszym czytaniu na plenum Sejmu, projekty ustaw kieruje się - zgodnie z Regulaminem - "do właściwych komisji, w tym Komisji Ustawodawczej lub tylko do Komisji Ustawodawczej, jeżeli za komisję jedynie właściwą uznana zostanie ta komisja" (art. 37 ust. 1). Komisje właściwe do rozpatrzenia danego projektu ustawy określa Sejm, jeśli miało miejsce pierwsze czytanie plenarne (art. 36 ust. 2-3), czyniąc to najczęściej zgodnie z propozycjami Prezydium Sejmu, choć czasem posłowie uzupełniają te propozycje; w przypadku czytania komisyjnego o wyborze komisji właściwych decyduje Prezydium Sejmu w momencie kierowania projektu celem przeprowadzenia pierwszego czytania. W praktyce sejmowej znane są też przypadki dodatkowego skierowania projektu do jeszcze jednej komisji, jak i późniejszego wycofania projektu z jednej z wcześniej wyznaczonych komisji.24) W uzasadnionych wypadkach, po wyrażeniu opinii przez Prezydium Komisji Ustawodawczej, można - zgodnie z art. 37 ust. 3 Regulaminu - odstąpić od zasady określonej w art. 37 ust. 1 z tym jednak, że wspomniane odstępstwo od zasady nie może dotyczyć projektów ustaw, o których mowa w art. 34 ust. 1, tj. tych projektów, których pierwsze czytanie musi się odbyć na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Innymi słowy, sens "odstąpienia od zasady" - ze wskazanym ograniczeniem przedmiotowym - sprowadza się do dopuszczenia sytuacji, iż w rozpatrywaniu projektu ustawy może wcale nie uczestniczyć Komisja Ustawodawcza. Generalnie biorąc komisje, do których skierowany został do rozpatrzenia projekt "obradują nad nim wspólnie" (art. 37 ust. 2), aczkolwiek dopuszczony jest też wariant regulaminowy, że na posiedzeniach wspólnych Komisja Ustawodawcza "może być reprezentowana przez zespół", wyłoniony z jej składu przez Prezydium Komisji (art. 37 ust. 4). Jak się wydaje, regulaminowe możliwości "zredukowania" roli Komisji Ustawodawczej mają swe praktyczne przyczyny w bardzo dużym obciążeniu pracą tej właśnie komisji, ale sytuacja taka nie może - jak się wydaje - prowadzić do oceny, iż wspomniane możliwości regulaminowe dobrze służą jakości stanowionych ustaw. Podniesiona wątpliwość wiąże się z założeniem, że każda z komisji rozpatruje projekt w innym aspekcie - komisja "problemowa" w aspekcie merytorycznym, Komisja Ustawodawcza w aspekcie ogólnolegislacyjnym. Jak to sformułowano w doktrynie "można przyjąć, że Komisja Ustawodawcza (jeżeli nie została uznana za jedynie właściwą) powinna oceniać projekt ustawy tylko z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją, spójności z obowiązującym systemem prawa oraz poprawności legislacyjnej".25) Tymczasem przewidziany w regulaminie tryb dopuszcza, by kwestie tego rodzaju były przedmiotem obrad tylko komisji problemowo właściwej lub pominięte. Dodać jednak trzeba, że przepis regulaminowy zastrzega, iż chodzi tylko o "uzasadnione wypadki", w których wyrażona została przez Prezydium Komisji Ustawodawczej stosowna "opinia". I to rozwiązanie regulaminowe należy oceniać w świetle nowej Konstytucji, mając na względzie ten fragment jej wstępu, w którym mówi się o ustanawianiu Konstytucji przez Naród w pragnieniu, by "działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność oraz pamiętając, że ustawa jeszcze przed podpisaniem przez Prezydenta może już być przedmiotem jego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie jej zgodności z Konstytucją.26) Dodajmy też jednak, że - zgodnie z art. 56 Regulaminu - w postępowaniu dotyczącym projektów ustaw uczestniczy przedstawiciel służby prawnej Kancelarii Sejmu, przedstawiając uwagi i propozycje w zakresie problematyki prawno-legislacyjnej.
Zgodnie z Regulaminem, komisje wyznaczone do rozpatrzenia projektu ustalają, na wniosek prezydiów, tok prac nad projektem (art. 37 ust. 5). Komisje te mogą zwrócić się do innych komisji sejmowych o wyrażenie opinii o projekcie lub jego części (art. 37 ust. 2 in fine). Do szczegółowego rozpatrzenia projektu komisje mogą powołać podkomisję, która przedstawia im sprawozdanie o rozpatrzonym projekcie (art. 38). Przy rozpatrywaniu projektów ustaw komisje i podkomisja biorą pod uwagę opinie przedstawione przez inne komisje sejmowe i posłów, mogą one także wysłuchiwać opinii zaproszonych ekspertów. W posiedzeniach komisji i podkomisji ma obowiązek uczestniczyć upoważniony przedstawiciel wnioskodawcy. Sprawę redakcyjnego opracowania przyjętych poprawek komisje mogą przekazać prezydiom lub powołanemu w tym celu zespołowi poselskiemu, które przedstawiają komisjom - do zatwierdzenia - wyniki swoich prac (art.39 ust. 1 - 3).
Rozważając zagadnienie skierowania projektu do komisji wziąć należy pod uwagę również art. 20 ust. 1 Regulaminu Sejmu, w którym stwierdza się, że "Sejm może powoływać i odwoływać komisje nadzwyczajne; powołując takie komisje Sejm określa cel, zasady i tryb ich działania". Dodać należy, iż art. 110 nowej Konstytucji także expressis verbis stwierdza, iż Sejm "może powoływać komisje nadzwyczajne" (ust. 3). Brak dalszych wskazówek normatywnych nie pozwala na stwierdzenie, że konstytucyjnie wykluczony jest udział komisji nadzwyczajnych w pracach ustawodawczych Sejmu. Na wspomniany przepis regulaminowy zwrócić należy uwagę m.in. dlatego, że na jego podstawie kształtuje się praktyka odsyłania projektów ustaw do powoływanych ad hoc komisji nadzwyczajnych, choć - dość rozbudowane i szczegółowe - unormowanie postępowania z projektami ustaw (dział II, rozdz. 1, zwł. art. 37 Regulaminu Sejmu) sytuacji takiej nie przewiduje, co winno raczej nakazywać wyjątkową ostrożność w sięganiu po instytucję komisji nadzwyczajnych dla spraw legislacyjnych. Podkreślić przy tym należy, że art. 37 i 39 Regulaminu stwarzają dostateczne podstawy prawne dla zorganizowania w sposób właściwy i efektywny prac także nad unormowaniami kompleksowymi, nawet gdyby - w różnych formach i stopniach zaangażowania - miał uczestniczyć w ich rozpatrywaniu większy krąg komisji. Istniejącej jednak praktyki, powołującej się na art. 20 Regulaminu, nie sposób nie dostrzegać. W razie powoływania komisji nadzwyczajnej istotne jest określenie zasad i trybu jej działania. Jest wtedy normalną praktyką, że przewiduje się odpowiednie stosowanie regulaminowych przepisów dotyczących postępowania z projektami ustaw, a problemem otwartym jest zakres dopuszczalnych modyfikacji. Jak się wydaje, w zakresie trybu ustawodawczego, z uwagi na jego względną szczegółowość, możliwości są nieco mniejsze niż w odniesieniu do innych spraw. Niezależnie od dyskusyjności tej problematyki warto zauważyć, iż dotychczas nie twierdzono, że stosując reguły określające pracę komisji nadzwyczajnych można przechodzić do porządku dziennego nad istniejącymi, trwałymi regulacjami regulaminowymi, odnoszącymi się do rozstrzygnięć najistotniejszych, kształtujących model prac ustawodawczych.
Poprawki do projektu ustawy
Przywołane dotychczas przepisy regulaminowe dwukrotnie już odnosiły się do problematyki poprawek do projektu ustawy: po pierwsze - każdy poseł ma prawo zgłosić "propozycje poprawek" w ramach komisyjnego pierwszego czytania projektu (art. 35 in fine), po drugie - merytoryczne prace komisji obejmują "przyjęcie poprawek" (art. 39 ust. 3) lub - o czym dotychczas nie wspominaliśmy - "odrzucenie propozycji poprawek" (art. 30 ust. 2 - 3). Problematyka poprawek jest jednak przede wszystkim przedmiotem regulacji konstytucyjnej. Zgodnie z przywołanym już art. 119 nowej Konstytucji "prawo wnoszenia poprawek do projektu ustawy w czasie rozpatrywania go przez Sejm przysługuje wnioskodawcy projektu, posłom i Radzie Ministrów" (ust. 2), nadto zaś stwierdza się w tymże artykule, iż "Marszałek Sejmu może odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji" (ust. 3). Jak widać z brzmienia przepisów konstytucyjnych - a dodajmy, że także z brzmienia przepisów regulaminowych - nie wynika materialne pojęcie poprawki, jednak w praktyce nie budzi zastrzeżeń definicja doktrynalna, określająca poprawkę jako taki wniosek legislacyjny, który ma prowadzić do zmian merytorycznej treści projektu poprzez wykreślenie, dopisanie lub zastąpienie w nim określonych wyrazów.27) Przepis art. 119 ust. 2 Konstytucji stylizowany jest podmiotowo, co eksponuje charakter wnoszenia poprawek do projektu jako uprawnienia i to o istotnej randze, skoro uregulowane zostało ono konstytucyjnie. Tym samym założeniom więc odpowiada dopuszczalne ograniczenie tego prawa, zawarte we wskazanym uprawnieniu Marszałka Sejmu. Prawem wnoszenia poprawek do projektu dysponuje - zgodnie z przepisem konstytucyjnym - wnioskodawca projektu, posłowie i Rada Ministrów; innymi słowy, prawo to nie przysługuje Prezydentowi i Senatowi - choć podmioty te dysponują prawem inicjatywy ustawodawczej - chyba że to któryś z tych organów wniósł projekt ustawy, a więc jest wtedy wnioskodawcą. Posłowie i rząd mogą zaś wnosić poprawki do każdego projektu, niezależnie od tego, kto wniósł projekt ustawy do Sejmu. Zwrócić należy jednak uwagę, że choć użyta w konstytucyjnym przepisie liczba mnoga w odniesieniu do posłów może sugerować jedynie "współudział" posła w "grupowym" zgłoszeniu poprawki, to zgodnie z przepisami regulaminowymi i długotrwałą praktyką, wyrażającą określone rozumienie "prawa do poprawek", uprawnieniem tym może dysponować indywidualnie każdy poseł. Przepisy konstytucyjne nie różnicują przy tym poprawek w zależności od tego, który podmiot uprawniony wniósł daną poprawkę. W świetle tej uwagi istotne jest jednak zwrócenie uwagi na - funkcjonującą w praktyce - kategorię poprawek określanych mianem "autopoprawek", tj. poprawek zgłoszonych do projektu ustawy przez ten podmiot, który wykonał daną inicjatywę ustawodawczą.28) Pewną podstawę regulaminową dla szczególnego traktowania autopoprawek - choć bez użycia tego określenia - stanowi art. 39 ust. 4, przewidując że "Prezydium Sejmu, na wniosek komisji, może zwrócić się do wnioskodawcy o przepracowanie projektu z rozważeniem zmian postulowanych przez komisje oraz przedstawienie skutków, zwłaszcza finansowych, tych zmian; wniesiony projekt Prezydium Sejmu kieruje wprost do komisji". Nie sposób jednak też nie dostrzegać, że w tej formule "poprawiony" projekt bliski jest - choć nie tożsamy regulaminowo - pojęciu wykonywania inicjatywy ustawodawczej, a sama instytucja z art. 39 ust. 4 jest formą materialnie hybrydalną. Istotę wspomnianego "przepracowania" stanowi konwersja projektu.
Granice czasowe wnoszenia poprawek do projektu ustawy przepis konstytucyjny zakreśla w stwierdzeniu, że możliwe jest to "w czasie rozpatrywania go przez Sejm" (art. 119 ust. 2). Sformułowanie to mogłoby stwarzać możliwość korzystania z przysługującego prawa w zasadzie aż do końca czasu przeznaczonego na rozpatrywanie projektu, tj. do przystąpienia przez Sejm do głosowania. Mimo tożsamego brzmienia stosownego przepisu także w Małej Konstytucji z 1992 r. (art. 15 ust. 3 zd. 1), przepis regulaminowy (art. 42) - po powtórzeniu sformułowania konstytucyjnego - zawiera uzupełnienie, stanowiące ograniczenie czasowe dla podmiotów uprawnionych do zgłoszenia poprawek; zgodnie z jego brzmieniem, prawo to przysługuje "najpóźniej do czasu zakończenia drugiego czytania". Mówiąc wprost, prawo to nie przysługuje już - zgodnie z Regulaminem - w trakcie ponownego rozpatrywania projektu przez komisje po drugim czytaniu i w trakcie trzeciego czytania. Mimo wprowadzonego tą drogą ograniczenia, nie wydaje się by rozwiązanie regulaminowe było sprzeczne z art. 119 ust. 2 Konstytucji. Jak się wydaje, istotą regulacji konstytucyjnej w jej sformułowaniu jest przede wszystkim poręczenie prawa wnoszenia poprawek, mówiąc inaczej - wykluczenie takiej możliwości, by poprzez unormowanie regulaminowe uniemożliwić któremuś z wymienionych podmiotów lub wobec jakiegoś projektu ustawy wnoszenie poprawek. Rolą zaś Regulaminu Sejmu jest przy tym także skonkretyzowanie unormowania konstytucyjnego, by przyjęte rozwiązania - jak to sformułował w swym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny29) - zapewniały parlamentowi warunki prawne wykonywania jego konstytucyjnych zadań, w tym efektywność przebiegu prac parlamentarnych ("wydolność reprezentacji i sprawność funkcjonowania parlamentu"). Temu założeniu odpowiada wprowadzone ograniczenie, gwarantując jednocześnie możliwość korzystania z konstytucyjnego uprawnienia. Dodajmy, że te same racje legły u podstaw ograniczenia, które może swą decyzją zrealizować Marszałek Sejmu w myśl art. 119 ust. 3 Konstytucji.
Regulaminowe unormowanie stwarza jednak podstawę dla dokonania podziału poprawek na dwa ich rodzaje. Pierwszy rodzaj - to poprawki wniesione do projektu w trakcie prac komisyjnych i będące - formalnie biorąc - poprawkami "komisji" (art. 40 ust. 2 pkt 2), drugi rodzaj - to poprawki zgłoszone w trakcie drugiego czytania (art. 41 ust. 1 pkt 2), będące poprawkami "indywidualnymi". Jak bowiem wynika z przepisu art. 40, komisje, do których skierowany został projekt ustawy, przedstawiają Sejmowi wspólne sprawozdanie o tym projekcie; sprawozdanie określa stanowisko komisji w odniesieniu do projektu. W sprawozdaniu komisje wnioskują: 1) przyjęcie projektu bez poprawek, 2) przyjęcie projektu z określonymi poprawkami w formie "tekstu jednolitego" projektu, 3) odrzucenie projektu. Wnioski zgłoszone choćby indywidualnie są tylko "propozycjami poprawek" (art. 35 in fine), zaś rezultaty rekomendowane na plenum Sejmu są stanowiskiem komisji. Wnioski i propozycje poprawek odrzucone przez komisje, po ich zgłoszeniu w formie pisemnej, na żądanie wnioskodawcy, zamieszcza się - zgodnie z art. 40 ust. 3 Regulaminu - w sprawozdaniu komisji jako "wnioski mniejszości"; wniosek mniejszości dotyczący konkretnego przepisu lub jego części powinien zawierać wynikające z tego wniosku konsekwencje dla tekstu projektu ustawy, zaś w głosowaniu na posiedzeniu plenarnym traktowany jest jak inne poprawki. Marszałek Sejmu zarządza oczywiście drukowanie sprawozdań komisji oraz doręczenie ich posłom (art. 40 ust. 4). Z powyższego wynika, że "propozycje poprawek" (a tak, jak się wydaje, traktować trzeba także wnioski zgłoszone przez Radę Ministrów w trybie art. 42 Regulaminu) zgłoszone nawet indywidualnie w toku prac komisji, a odrzucone przez komisje, mają szanse oddziaływać proceduralnie w dalszej fazie prac ustawodawczych tylko pod warunkiem, że na żądanie wnioskodawcy znajdą się w komisyjnym sprawozdaniu jako wnioski mniejszości lub wtedy, gdy ponownie zostaną zgłoszone jako poprawki do projektu w toku - jak to Regulamin przewiduje - drugiego czytania projektu ustawy. Podkreślamy, że - zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 3 - z żądaniem zamieszczenia "wniosku mniejszości" może wystąpić jedynie wnioskodawca danej propozycji poprawki, odrzuconej przez komisje, a także, iż prawo to przysługuje indywidualnie, nawet jednemu posłowi. Jak się podaje czasem w doktrynie, z uprawnienia tego mogą jednak skorzystać jedynie ci posłowie, którzy są członkami właściwych komisji, nie zaś posłowie spoza danej komisji;30) dodać jednak należy, że nie widać jednak regulaminowych przeszkód, by wniosek mniejszości mógł zostać zamieszczony na żądanie każdego z podmiotów wymienionych w art. 42 Regulaminu Sejmu.
Na marginesie zarówno konstytucyjnych, jak i regulaminowych przepisów dotyczących poprawek można zauważyć, iż nie ustalają one - jasno i wyraźnie - granic treściowych poprawek, choć, jak się wydaje, kwestia ta ma istotne znaczenie ustrojowe, co wielokroć już uwidaczniało się w praktyce i byłoby pożądane, aby kwestia ta została unormowana. W obecnym stanie podkreślić więc jedynie można, że należy wyraźnie rozgraniczać prawo wnoszenia poprawek i prawo inicjatywy ustawodawczej, co może skłaniać do wniosku, iż w drodze poprawek nie należy wprowadzać treści nie mieszczących się w zakresie wniesionego projektu. Wskazówką jest też dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie którego można stwierdzić, że poprawki winny dotyczyć wprost tej materii, jaka jest przedmiotem regulacji we wniesionym projekcie ustawy.31) Uwagi te w równym stopniu winny odnosić się do poprawek zgłaszanych przez każdy z podmiotów, uprawnionych do ich wnoszenia i do obu etapów procedury, w trakcie których ich zgłaszanie jest dopuszczalne.
Drugie czytanie projektu ustawy
Również drugie czytanie projektu ustawy określone jest - co do jego kształtu - tylko przez przepisy regulaminowe. Zgodnie z art. 41 Regulaminu obejmuje ono przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji - w kształcie określonym przez powołany już art. 40 ust. 2 - o projekcie ustawy, przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków. Poprawki, o których tu mowa, po ustnym zgłoszeniu przedstawia się Marszałkowi Sejmu na piśmie w odpowiedniej formie. Drugie czytanie projektu ustawy może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji, chyba że Sejm postanowi inaczej (ust. 1 - 3). Wspomniane sprawozdanie komisji przedstawia na posiedzeniu Sejmu poseł sprawozdawca, wybrany z ich składu. W szczególności informuje on o proponowanych - przez komisję i przez poszczególnych posłów - zmianach w przedłożonym projekcie oraz o nie przyjętych przez komisję opiniach innych komisji i posłów oraz motywach ich odrzucenia. Sprawozdawca informuje także o wnioskach mniejszości. Nie może on w swoim sprawozdaniu przedstawiać innych wniosków, niż zamieszczonych w sprawozdaniu komisji (art. 40 ust. 5-6). Widać więc z powyższych przepisów, że w założeniu swym drugie czytanie projektu pomyślane jest - inaczej niż pierwsze czytanie - jako etap poświęcony głównie "konkretnym i szczegółowym rozwiązaniom legislacyjnym";32 nie wyklucza to oczywiście debat o zasadniczym charakterze, zwłaszcza że trwałym elementem praktyki są tu wystąpienia w imieniu klubów poselskich, a nie tylko wystąpienia indywidualnych posłów. Podkreślamy, że jest to ten etap rozpatrywania projektu, w którym każdy poseł ma prawo zgłoszenia poprawki do projektu, a poprawka ta uzyskuje samodzielny byt proceduralny w tym sensie, że musi być poddana pod odrębne głosowanie na plenum Sejmu. Poseł może jednak zgłoszoną poprawkę także wycofać.
Drugie czytanie jest także tym etapem postępowania ustawodawczego w Sejmie, do czasu zakończenia którego - zgodnie z przepisem art. 119 ust. 4 nowej Konstytucji - "wnioskodawca może wycofać projekt ustawy". Dodajmy, że prawo wycofania projektu długie lata nie było uregulowane. Stosownych postanowień nie było w regulaminach sejmowych z 1957 r. i 1986 r., a w doktrynie - generalnie aprobując taką ewentualność - rozważano zagadnienie momentu trybu ustawodawczego, do którego skorzystanie z takiego prawa byłoby możliwe. Cezurę postrzegano w momencie rozpoczęcia bądź to pierwszego czytania, bądź aktu głosowania. Kwestię po raz pierwszy unormował Regulamin Sejmu z 1992 r., przewidując pierwotnie (art. 33 ust. 2) dopuszczalność wycofania projektu do czasu rozpoczęcia ostatniego czytania, a następnie Mała Konstytucja z 1992 r. dopuściła wycofanie projektu "do czasu zakończenia pierwszego czytania"; jednocześnie przepis konstytucyjny przewidywał, że "w razie wycofania projektu Sejm podejmie decyzję o dalszym toku postępowania" (art. 15 ust. 4). Do przepisu Małej Konstytucji dostosowano art. 33 Regulaminu Sejmu (granicę czasową ograniczając "do czasu zakończenia pierwszego czytania"), dodając konkretyzację w odniesieniu do poselskich projektów ("poselski projekt uważa się za wycofany również wówczas, gdy liczba posłów popierających projekt jest mniejsza niż 15") i zastrzeżenie, że regulaminowego przepisu o wycofaniu projektu "nie stosuje się do projektu ustawy budżetowej (prowizorium budżetowego)"; w tym ostatnim fragmencie regulacja jest związana z konstytucyjnym przepisem, który i dziś inicjatywę ustawodawczą Rady Ministrów w odniesieniu do ustawy budżetowej czyni obligatoryjną (art. 222), co możliwość wycofania projektu czyni bezprzedmiotową.
Przepis Małej Konstytucji o dopuszczalności wycofania projektu ustawy krytykowany był z tego powodu, że to nie w pierwszym czytaniu projektu, ale dopiero po pracach komisyjnych oraz kształcie merytorycznym debaty i zgłoszonych poprawkach w drugim czytaniu wnioskodawca może realnie oceniać, jaki kształt nadają prace parlamentarne jego projektowi - co mogłoby stanowić przesłankę decyzji o wycofaniu projektu. Krytycznie też oceniano niejasność regulacji zobowiązującej Sejm do każdorazowego decydowania o losach dalszego toku postępowania. Zastrzeżenia te tłumaczą zmianę - co do meritum - zawartą w przepisach nowej Konstytucji. Poza przesunięciem granicy czasowej dopuszczalności wycofania projektu, podkreślić należy konstytucyjne zniesienie ograniczonej skuteczności (względnego charakteru) skorzystania z tego uprawnienia, jaka wynikała z poprzednich przepisów. Wyraźna rezygnacja konstytucyjna z przepisu nie tylko zobowiązującego Sejm do podjęcia każdorazowo "decyzji" o dalszych losach projektu, ale i brak przepisu zawierającego choćby uprawnienie Sejmu w tym zakresie pozwalają przyjąć, iż decyzja wnioskodawcy o wycofaniu swego projektu jest i dla Sejmu przesądzająca, zamykająca postępowanie ustawodawcze oparte na tej inicjatywie ustawodawczej. Losy dalszego postępowania można natomiast rozważać przy ewentualnym "przejęciu" (podtrzymaniu) projektu przez inny podmiot inicjatywy ustawodawczej. Z pewnością byłoby pożądane, by tryb postępowania, związany z taką sytuacją, został jasno przesądzony w przepisach regulaminowych.33
Wracając do regulaminowych podstaw "czytań" projektu ustawy pamiętać należy, iż także po drugim czytaniu może on wrócić na forum komisji. Zgodnie bowiem z art. 43 Regulaminu, w razie zgłoszenia w drugim czytaniu nowych poprawek i wniosków, projekt kieruje się ponownie do komisji, które go rozpatrywały, chyba że Sejm postanowi inaczej. Komisje, po rozpatrzeniu z udziałem wnioskodawców zgłoszonych poprawek i wniosków, przedstawiają Sejmowi dodatkowe sprawozdanie, w którym wnioskują ich przyjęcie lub odrzucenie; w razie nieobecności wnioskodawcy, komisja może nie rozpatrywać zgłoszonej przez niego poprawki. Jak się przyjmuje, rolą tego etapu prac jest merytoryczno-robocze, bez politycznej atmosfery publicznej debaty, rozpatrzenie zgłoszonych w drugim czytaniu poprawek, przeanalizowanie ich relacji i uporządkowanie. Efekt pracy komisji w postaci sprawozdania ułatwić ma racjonalne głosowanie w trzecim czytaniu projektu.
Trzecie czytanie projektu ustawy
Zgodnie z Regulaminem, trzecie czytanie projektu może się odbyć niezwłocznie, o ile w drugim czytaniu projekt nie został skierowany ponownie do komisji (art. 44). Rozpatrzenie zaś przez Sejm sprawozdania komisji po "ponownym" (po drugim czytaniu) komisyjnym rozpatrzeniu projektu odbywa się po jego doręczeniu posłom (art. 43 ust. 5). Trzecie czytanie projektu obejmuje: 1) przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji lub - jeżeli projekt nie został ponownie skierowany do komisji - przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania, 2) głosowanie (art. 45). Trzecie czytanie jest więc etapem prac - co należy podkreślić - bez debaty, którego racją jest właśnie oddzielenie debaty i głosowania. Niedopuszczalne jest także zgłaszanie dalszych lub ponawianie zgłoszonych wcześniej poprawek.
Faza głosowania jest właściwym momentem "stanowienia" (uchwalania) ustawy. Tej fazy dotyczy art. 120 nowej Konstytucji, stanowiący iż "Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość (art. 120 zd. 1); przepis ten jest merytoryczną kontynuacją przepisu z art. 13 Małej Konstytucji. Gdy chodzi o przewidzianą konstytucyjnie "inną większość", to - pomijając ustawy o zmianie Konstytucji (art. 235 ust. 4) - dotyczy ona ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, przekazującej organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach; ustawę taką Sejm uchwala większością 2/3 głosów (art. 90 ust. 2). Większość 2/3 jest tzw. większością kwalifikowaną. Konstytucyjnie określona w art. 120 większość zwykła, to wymóg uzyskania liczby głosów za przyjęciem aktu większej niż liczba głosujących przeciw; w sytuacji tej nie ma znaczenia liczba głosów wstrzymujących się. Wymagana obecność co najmniej "połowy ustawowej liczby" posłów (tzw. kworum) wynosi 230 posłów, skoro - zgodnie z art. 96 ust. 1 Konstytucji, a więc "ustawowo" - "Sejm składa się z 460 posłów".34)
Porządek głosowania uszczegółowiony został w przepisach Regulaminu (art. 46) i jest on następujący: 1) głosowanie wniosku o odrzucenie projektu ustawy w całości, jeżeli wniosek taki został postawiony, 2) głosowanie poprawek do poszczególnych artykułów, przy czym w pierwszej kolejności głosuje się poprawki, których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga o innych poprawkach (tzw. dalej idące), 3) głosowanie projektu w całości w brzmieniu zaproponowanym przez komisje, ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek (ust. 1). Warto przypomnieć w tym miejscu przywołany wcześniej przepis art. 119 ust. 3 nowej Konstytucji, zgodnie z którym Marszałek Sejmu może odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji.35) Marszałek Sejmu może też odroczyć głosowanie nad całością projektu ustawy na czas potrzebny do stwierdzenia, czy wskutek przyjętych poprawek nie zachodzą sprzeczności pomiędzy poszczególnymi przepisami; Sejm może postanowić poddanie projektu ustawy pod głosowanie w całości, jeżeli nie zgłoszono w tym zakresie sprzeciwu (art. 46 ust. 3 - 4 Regulaminu). W praktyce, przy dużej liczbie poprawek, głosowanie może stanowić istotny - nie tylko dla swego znaczenia prawnego - etap trybu ustawodawczego. Zwyczajowo też Marszałkowi Sejmu w przeprowadzaniu głosowania pomaga poseł sprawozdawca; pomoc ta "polegać może na kwalifikowaniu wniosków legislacyjnych jako najdalej idących, na ustalaniu kolejności głosowania poszczególnych poprawek lub na grupowaniu poprawek poddawanych łącznemu głosowaniu. Przed poddaniem pod głosowanie konkretnych poprawek i wniosków poseł sprawozdawca wyjaśnia także konsekwencje, jakie spowoduje ich ewentualne przyjęcie lub odrzucenie".36) Od momentu ogłoszenia przez Marszałka Sejmu, że Sejm przystępuje do głosowania, głos zabierać można tylko dla zgłoszenia lub uzasadnienia wniosku formalnego o sposobie lub porządku głosowania i to jedynie przed wezwaniem posłów przez Marszałka do głosowania (art. 113 ust. 1 Regulaminu). Wyniki głosowania ogłasza Marszałek Sejmu i są one ostateczne; jedynie wyjątkowo Sejm może dokonać reasumpcji głosowania (art. 113 ust. 6 i art. 114). Następnie Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie Marszałkowi Senatu i Prezydentowi potwierdzony swoim podpisem tekst uchwalonej przez Sejm ustawy; tekst taki dostarcza się także posłom (art. 48 Regulaminu).
Regulaminowe możliwości skrócenia postępowania ustawodawczego
Praktyka ustrojowa potwierdza jednak, że od przedstawionego modelu trybu ustawodawczego w Sejmie potrzebne są czasem odstępstwa, których głównym celem ma być przyśpieszenie trybu prac. Podstawową możliwością regulaminową jest wtedy skrócenie przez Sejm - w szczególnie uzasadnionych wypadkach - postępowania z projektami ustaw poprzez: 1) przystąpienie do pierwszego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów projektu, 2) przystąpienie do drugiego czytania niezwłocznie po zakończeniu pierwszego bez odsyłania do komisji, 3) przystąpienie do drugiego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów druku sprawozdania komisji (art. 47). Decyzja należy tu do samego Sejmu, ale zapaść powinna po starannym rozważeniu potrzeby, skoro chodzi o "szczególnie uzasadnione wypadki". Z przepisów regulaminowych wynika, że chodzi tu albo o skrócenie terminów między elementami procedury, co ogranicza poselskie szanse zapoznania się z projektem i jego przemyślenia, ale nie jest sprzeczne z przepisami konstytucyjnymi, albo też chodzi o pominięcie fazy prac komisyjnych, co nie tylko zmniejsza szanse racjonalizacji projektu, ale rodzi wątpliwości co do zgodności tego rozwiązania z art. 120 nowej Konstytucji, z którego to przepisu wywodzimy obligatoryjność etapu prac komisyjnych nad projektem ustawy.37)
Postępowanie ustawodawcze z pilnym projektem ustawy
Uchwalenie Małej Konstytucji w 1992 r. przyniosło nowe konstytucyjne podstawy (art. 16) możliwościom przyśpieszenia trybu ustawodawczego z woli organu pozaparlamentarnego. Przepis konstytucyjny wprowadził kategorię tzw. pilnych projektów ustaw, którą to instytucję - z pewnymi modyfikacjami - zna także nowa Konstytucja (art. 123). Już w nawiązaniu do przepisu Małej Konstytucji do Regulaminu Sejmu wprowadzone zostały unormowania bardziej szczegółowe, regulujące "postępowanie z pilnymi projektami ustaw" (art. 56a - 56k). Zgodnie z art. 123 nowej Konstytucji "Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjątkiem projektów ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów" (ust. 1). Odrębności w postępowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego określić ma (ust. 2) Regulamin Sejmu i Regulamin Senatu. Przepis określa też, że "w postępowaniu w sprawie ustawy, której projekt został uznany za pilny, termin jej rozpatrzenia przez Senat wynosi 14 dni, a termin podpisania ustawy przez Prezydenta Rzeczypospolitej wynosi 7 dni" (ust. 3). Podkreślić zwłaszcza należy, że określenie projektu jako pilnego należy do Rady Ministrów, Sejm zaś ma jedynie obowiązek regulaminowego określenia odrębności postępowania; kształt i zakres tych odrębności jest jednak autonomicznym rozstrzygnięciem Sejmu, co sprawia, iż trudno byłoby samą instytucję uznać za antysejmową. Pojęcie "odrębności" w postępowaniu pozwala uznać ten tryb za szczególny, ale odrębności te - jako tylko regulaminowe - pozostawać muszą w zgodzie z tymi elementami trybu ustawodawczego, które mają konstytucyjną rangę. Wprost z przepisu konstytucyjnego wynika, że Rada Ministrów nie może nadać klauzuli pilności projektom wniesionym do Sejmu przez inne podmioty inicjatywy ustawodawczej, nie może też nadać jej swoim projektom z zakresu wyraźnie wyłączonego konstytucyjnym przepisem. Kontrola wstępna dochowania konstytucyjnych ograniczeń należy - zgodnie z ogólną zasadą regulaminową - do Prezydium Sejmu. Wśród rozstrzygnięć regulaminowych, określających odrębności trybu, zasygnalizować należy przynajmniej niektóre. I tak Prezydium Sejmu nadając bieg projektowi pilnemu ustala jednocześnie orientacyjny kalendarz prac w Sejmie nad projektem (art. 56a ust. 1), doręczenie projektu posłom może być zastąpione podaniem do wiadomości, że druki projektu są wyłożone do odbioru w Kancelarii Sejmu (art. 56b ust. 2), nie przewiduje się zakazu poddania projektu pilnego pierwszemu czytaniu komisyjnemu w sprawach, w których w normalnym trybie zastrzeżone jest pierwsze czytanie plenarne (art. 56d ust. 1 w zw. z ust. 3), termin przedstawienia sprawozdania przez komisje nie może być dłuższy niż 30 dni (art. 56d ust. 2), projekt wprowadzony zostaje do porządku dziennego posiedzenia Sejmu, najbliższego po zakończeniu prac komisji (art. 56e). Szczególnie istotne było dotychczas postanowienie z art. 56c Regulaminu, przesądzające o tym, że "rozpatrywanie projektów ustaw odbywa się w dwóch czytaniach", co było do pogodzenia z przepisem Małej Konstytucji (art. 16), nie określającym liczby czytań. W nowej Konstytucji art. 119 ust. 1 wyraźnie przesądza zasadę trzech czytań projektów ustaw, a nie ma wyłączenia konstytucyjnego od tej zasady wobec pilnych projektów ustaw. W konsekwencji nowela Regulaminu Sejmu z 4 września 1997 r. dokonała skreślenia tego przepisu, wprowadzając w jego miejsce regulację, zgodnie z którą do trzeciego czytania projektu pilnego stosuje się zasady procedury zwykłej (art. 56g ust 1a). Zgodnie z Regulaminem (art. 56f) przed rozpoczęciem drugiego czytania Rada Ministrów może wycofać klauzulę pilności. Inaczej niż w zwykłym trybie, w przypadku projektów pilnych Marszałek Sejmu - obligatoryjnie - odmawia poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedstawiona komisji w formie pisemnej (art. 56g ust. 2).38) Przesłania Marszałkowi Senatu i Prezydentowi uchwalonej przez Sejm ustawy pilnej, jako tekstu potwierdzonego swoim podpisem, dokonuje Marszałek Sejmu niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu trzech dni (art. 56h).
Wśród projektów ustaw, których - z uwagi na wyraźny zakaz konstytucyjny - nie można rozpatrywać w trybie pilnym, mieszczą się projekty kodeksów (art. 123 ust. 1 in fine). Doświadczenia praktyki i analizy doktrynalne wskazują wręcz na konieczność wyraźnie wolniejszego i bardziej kompleksowego podejścia do takich prac ustawodawczych. Normatywnym wyrazem takiego modelu prac jest regulaminowe określenie "postępowania z projektami kodeksów" (art. 56l - 56t). W ujęciu regulaminowym postępowanie to obejmuje projekty kodeksów, projekty zmian kodeksów, projekty przepisów wprowadzających kodeksy i ich zmian; Prezydium Sejmu nadając bieg projektowi rozstrzyga ostatecznie, czy jest on jednym z projektów ustaw, do którego mają mieć zastosowanie przepisy określające to postępowanie.39) Jeśli projekty takie wniesione zostały łącznie i połączone są tematycznie, to Sejm rozpatruje je "w tym samym postępowaniu legislacyjnym" (art. 56ł), co jest wyraźnym odstępstwem od ogólnej reguły rozpatrywania każdego wniesionego projektu ustawy w osobnym postępowaniu. Wyraźnemu wydłużeniu ulegają regulaminowe terminy, gwarantowane posłom na zapoznanie się z projektami: pierwsze czytanie projektu kodeksu lub projektu przepisów wprowadzających kodeks odbyć się może nie wcześniej niż trzydziestego dnia od doręczenia posłom druku projektu, zaś projektu zmian takich aktów nie wcześniej niż czternastego dnia (art. 56m). W odniesieniu do takich projektów obligatoryjne jest powołanie Komisji Nadzwyczajnej, co może nastąpić jeszcze nawet przed pierwszym czytaniem projektu. Z uwagi na znaczenie materii regulowanych kodeksami, Komisja Nadzwyczajna może - zgodnie z Regulaminem - w każdym czasie wystąpić do Sejmu z wnioskiem o debatę na temat wybranych zagadnień dotyczących projektu kodeksu40). Może ona tworzyć także stałe - co wskazuje na raczej dłuższy czas planowanych prac - podkomisje i zespoły robocze, a zobligowana jest powołać zespół stałych ekspertów, z których jedną trzecią wskazuje wnioskodawca projektu kodeksu; rozwiązanie to wskazuje na dostrzeganą potrzebę szczególnego wsparcia merytorycznego toczących się prac (art. 56 o-p). Efekt swych prac - sprawozdanie - może Komisja przedstawić Sejmowi w formie zestawienia przyjętych przez nią poprawek odnoszących się do projektu wniesionego przez wnioskodawców (art. 56r ust. 1), a więc nie - jak w myśl reguł ogólnych - tekstu jednolitego przyjętego przez siebie tekstu. Regulamin gwarantuje zamieszczenie w sprawozdaniu także "wniosków mniejszości", jednakże na żądanie nie choćby jednego posła, lecz co najmniej pięciu posłów - z wyraźnym też zastrzeżeniem, że chodzi jedynie o posłów będących członkami Komisji Nadzwyczajnej; do wniosku mniejszości wnioskodawcy mają obowiązek dołączenia uzasadnienia, które powinno wskazać różnice między sprawozdaniem Komisji a proponowaną zmianą (a także jej cel i przewidywane skutki prawne i finansowe), zaś obowiązkiem Komisji jest poddać analizie końcowej wnioski mniejszości pod względem ich wzajemnej zależności, wskazanych przez wnioskodawców skutków oraz konsekwencji dla tekstu projektu kodeksu, a także innych projektów oraz ustaw i kodeksów z nim związanych (art. 56 r ust. 2-4). Należy mocno zwrócić uwagę na przepis art. 56 s ust. 2, z którego wynika, iż w drugim czytaniu projektu prawo zgłaszania poprawek przysługuje m.in. "grupie co najmniej piętnastu posłów", co istotnie odbiega od reguły w ogólnym trybie ustawodawczym, gdzie prawem tym dysponuje indywidualny poseł. Także drugie czytanie może odbyć się wcześniej niż czternastego dnia od doręczenia posłom sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej, co jest zagwarantowaniem dłuższego terminu. W razie zgłoszenia w drugim czytaniu poprawki lub wniosku odesłanie projektu ponownie do Komisji Nadzwyczajnej jest obligatoryjne (art. 56 t), a nie - jak w postępowaniu ogólnym - fakultatywne. Regulaminowy tryb postępowania z projektami kodeksów daje podstawy dla pogłębionego, wnikliwego rozpatrzenia takich projektów.
